研究对象：数据要素行业（政策制度体系、数据产权登记与数据资产、交易流通市场、公共数据授权运营、行业高质量数据集、数据流通服务机构与生态、区域实践）
报告时点：2026年10月
数据优先区间：2026年1—9月（可含2025年末节点）
摘要
数据是数智时代与土地、资本、劳动力、技术并列的第五大生产要素。2026年作为“十五五”开局之年，被国家数据局明确为“数据要素价值释放年”，数据要素行业进入制度密集落地与价值规模化释放并行的关键窗口。本报告以2026年1—9月的官方政策与权威口径为依据，系统梳理中国数据要素行业的政策制度体系、数据产权登记与数据资产化进程、交易流通市场格局、公共数据授权运营、行业高质量数据集建设、流通服务机构生态及区域实践。
核心判断包括：其一，制度供给快速成体系。从2026年2月《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》、6月《关于推进行业高质量数据集建设行动的实施方案》、7月《数据产权登记工作指引（试行）》答记者问，到9月11日国家数据产权登记服务系统上线试运行、9月我国首批56份数据产权登记凭证发放、9月1日两项数据资产管理国家标准正式实施，政策工具箱日趋完备。其二，市场规模多口径并存。2024年我国数据市场交易规模已超过1600亿元，其中场内（含备案）超300亿元；场外交易占比超过80%，但场内交易量2020—2024年年均增长率达92.6%，场内市场是增长主引擎。其三，公共数据与高质量数据集成为价值释放的主场景。截至2026年8月，公共数据“跑起来”五批次累计150个示范场景全面铺开，全国已有25个省（区、市）实质性开展授权运营；截至2026年6月，全国已建成高质量数据集超12万个、总体量超过1565拍字节。展望未来，数据要素行业将在“规则定型＋规模扩张”的叠加期，沿着确权、入表、交易、融资的资产化链条持续深化，并与人工智能形成双向拉动。
一、数据要素的定义与战略地位
数据要素是指以电子方式记录、能够参与生产经营活动并为所有者或使用者带来经济利益的数据资源。作为新型生产要素，数据具有易复制、可融合、边际成本低等特征，通过流通实现更大规模、更多类型的数据融合，是释放数据价值的重要途径。2022年《关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出“加快培育数据要素市场”；2026年“十五五”规划纲要进一步将“建设开放共享安全的全国一体化数据市场”作为数字中国建设的重点任务之一，并提出“完善数据产权结构性分置制度，构建全国统一的数据产权登记体系”。
从行业定位看，数据要素行业不再是单一政策概念，而是由制度规则、登记体系、交易场所、流通服务机构、数据基础设施、数据商与第三方专业服务机构共同构成的完整生态。国家数据局2026年提出加快构建数据要素市场化配置改革“531”工作体系，从制度、设施、场景、市场、产业五个方面协同推进，标志着行业治理从“点”的探索转向“面”的系统推进。
二、政策制度体系：从框架搭建到“531”工作体系
2026年是数据要素制度供给的丰收年，多项关键政策在1—9月间密集出台，形成覆盖产权、流通、资产、安全的制度框架。
在流通服务主体培育方面，2026年2月国家数据局、工业和信息化部、公安部、中国证监会联合印发《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（国数政策〔2026〕6号）。文件明确数据流通服务机构包括数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商三类，并对其功能定位作出界定：数据交易所（中心）强化合规保障、供需匹配等基础服务与价格发现、产品开发、生态培育等综合服务；平台企业围绕产业链、供应链专业化发展；数据商聚焦数据产品和服务开发。文件提出到2029年底，数据流通服务机构能力显著提升，流通交易形态更加多元，全社会数据流通利用水平明显提高。
在高质量数据集方面，2026年6月国家数据局印发《关于推进行业高质量数据集建设行动的实施方案》（国数科基〔2026〕25号），部署强基扩容、标注攻坚、提质增效、应用赋能、管理服务、价值释放六个专项行动，提出到2028年底建成一批覆盖重点领域、经过应用验证的行业高质量数据集，形成“场景牵引数据、数据驱动模型、模型赋能应用、应用创造价值”的数据飞轮。
在产权登记方面，2026年7月1日国家数据局正式印发《数据产权登记工作指引（试行）》（国数综政策〔2026〕35号），共6章42条，系统回答数据产权登记谁来登、登什么、怎么登、登了有什么用，着力解决多种登记并存、标准不一、互认不足等问题，实现“一次登记、全国通用”。
三、数据产权登记与数据资产化
数据产权登记是数据资产化的制度前提。长期以来，市场上存在多种登记服务，但标准不一、互认不足，增加了数据流通交易成本。2026年这一局面得到系统性扭转。
一是登记制度统一。《数据产权登记工作指引（试行）》明确统一登记对象、登记类型、登记流程、审查标准、登记效力、登记系统“六统一”。登记类型统一为初次登记、转让登记、变更登记、续期登记、注销登记5种，满足不同权属确认需求；除数据来源复杂、数据规模巨大等特殊情况外，登记机构应当自受理登记申请之日起十个工作日内办结登记手续；同时明确5项不予登记负面清单，对可能危害国家安全、公共利益或数据来源违法等情形不予登记，从源头筑牢合规底线。
二是登记系统与首批凭证落地。2026年9月11日，国家数据产权登记服务系统上线试运行，主要汇集全国数据产权登记结果，面向全国提供统一公示与查询核验服务。经遴选，北京国际大数据交易所、上海数据交易所、深圳数据交易所纳入全国数据产权登记机构目录。2026年9月，我国首批数据产权登记凭证陆续发放，56家企业和机构拿到数据持有权、使用权和经营权的有效证明，涵盖医疗健康、交通运输、信息技术、科学研究等10余个行业；其中与人工智能应用相关场景的登记数据超过15份。凭证有效期一般为5年，到期前6个月内可提交续期登记申请，可用于数据交易、数据资产入表、融资担保、作价入股及纠纷解决等场景。
三是数据资产标准与入表衔接。自2026年9月1日起，《资产管理 数据资产分类与代码》（GB/T 47949-2026）和《资产管理 数据资产登记指南》（GB/T 47950-2026）两项国家标准正式实施。前者在“信息数据类无形资产”大类下，将数据资产划分为结构化、半结构化、非结构化三小类共15个细类；后者围绕初始登记、变更登记、注销登记提出资产台账与会计账簿登记要求。两项国标填补了我国数据资产管理领域国标的空白，与《数据产权登记工作指引（试行）》等文件呼应，共同打通“确权—分类—登记—入表—融资”的数据资产化链条。
四、交易流通市场与全国一体化数据市场
数据交易市场是数据要素价值实现的核心场域。若以官方数据交易机构成立为起点，我国数据市场可追溯至2015年贵阳大数据交易所成立；2023年国家数据局成立后，交易市场有了国家层面主管部门；2024年24家数据交易机构联合发布《数据交易机构互认互通倡议》。
从规模看，2024年我国数据市场交易规模已经超过1600亿元，其中场内市场数据交易（含备案交易）规模超300亿元，相比“十四五”初期实现量级跃升。分机构看，深圳数据交易所至2024年底累计交易规模突破150亿元，跨境交易额达到2.5亿元；北京国际大数据交易所截至2024年累计备案交易金额近100亿元，累计数据交易规模达2250TB。
从结构看，我国数据市场呈“场外为主、场内高增”的格局。2024年数据场外交易占比超过80%，场外交易在金融、商业、科技研发、学术研究等领域长期占据主导；但2020年至2024年，场内交易量年均增长率达92.6%，远高于场外，场内凭借标准化程度高、定价公允、合规性强、公信力高等优势成为增长主引擎。未来全国一体化数据市场并非以单一市场为主，而是推动场内、场外“两个市场”互为补充、协同繁荣。
在规范发展方面，政策明确严格规范数据交易所（中心）设立审批，统筹优化布局、严控数量、适时开展整合优化，并严厉打击虚构交易、市场操纵、数据黑产等违法违规行为，防止数据交易场所“摊大饼”与同质化空转。截至2026年7月，数据交易机构互认互通倡议推进组已扩容至130余家单位。
五、公共数据授权运营
公共数据是数据要素开发利用的“领头羊”。2026年，围绕公共数据资源开发利用“1+3”政策体系，国家数据局打出组合拳，推动公共数据“跑起来”。
在登记底数方面，全国一体化公共数据资源登记制度加速落地。截至2026年8月，登记平台已登记的数据资源、产品和服务超30万项，覆盖全部国民经济97个大类，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均已开展登记业务，公共数据资源“一本账”管理格局初步形成；另一口径显示，国家公共数据资源登记平台登记资源近30万项。
在授权运营方面，全国已有25个省（区、市）实质性开展授权运营，上海、江苏、浙江、福建、广东等经济大省已形成本地区政策体系，江苏、福建均已出台公共数据授权运营产品和服务试行收费标准。
在场景牵引方面，截至2026年8月，公共数据“跑起来”已发布五批次累计150个示范场景，覆盖国民经济各大门类；第五批申报方案达731份，申报数量创历史新高，中宣部、民政部、住房城乡建设部等12个部委及新疆生产建设兵团首次参与。典型成效显著：海船开航“一件事”申请材料从68份精简至24份，办理时限从111个工作日压缩至最长15个工作日；交通运输领域形成覆盖5大类、83项主数据、超1000个数据项的主数据目录。
六、行业高质量数据集与人工智能协同
高质量数据集是推动“人工智能+”赋能千行百业的基础性、关键性资源，也是2026年数据要素与人工智能协同发展的主线。
在建设规模上，截至2026年6月，全国已建成高质量数据集超12万个，总体量超过1565拍字节；其中140家先行先试单位建成高质量数据集超106PB，72家行业链主单位建成超45PB，覆盖高价值场景超759个。国家数据集管理服务系统已认证各类供需主体578家、上架数据集1433个。
在制度设计上，《关于推进行业高质量数据集建设行动的实施方案》聚焦科学研究、工业制造、农业农村、智慧能源、交通运输、金融服务、医疗卫生等重点领域，以及低空经济、具身智能、智能驾驶等创新领域，并部署标注攻坚行动，指导首批七个承担数据标注先行先试任务的城市做强数据标注产业。
在价值模式上，方案鼓励探索词元交易等新型交易模式，构建以词元为基础、可量化、可定价的数据价值体系，并鼓励数据集质押融资、作价入股、资产证券化、数据信托、数据保险等多元资产化路径。首批56份产权凭证中AI相关场景超15份，印证了人工智能正在成为数据要素需求的主引擎。
七、数据流通服务机构与市场生态
数据流通服务机构是链接供需双方、促进数据流通交易的专业主体。2026年政策明确三类主体的分工协作：数据交易所（中心）走综合服务路线，探索完善交易规则与标准；数据流通服务平台企业走专业化路线，围绕产业链、供应链和平台生态促进价值共创；数据商走产品开发路线，深入行业、结合场景开发数据产品。
在交易模式创新上，政策鼓励数据换数据、换订单、换服务、换模型、换场景等交换方式，探索数据作价出资等价值实现新路径；支持发展核验查询、数据分析报告、数据指数、数据可视化等分析决策型数据产品，面向行业场景探索智能体服务等新业态。在生态支撑上，国家数据局组织50个试点地区开展数据产业集聚区建设试点，积极发展数据标注众包等专业化服务新业态。
在基础设施底座上，数据基础设施布局7个区域功能节点、113个业务节点；截至2026年7月，已接入4万余个主体、上架6万余个产品，较2025年底分别增长10倍和4倍，百余个节点接入国家数据基础设施底座实现互联互通。在可信数据空间方面，2025年7月国家数据局发布首批63个试点项目，包括13个城市、22个行业和28个企业可信数据空间，为数据“原始数据不出域、可用不可见”的流通提供安全可控环境。
八、区域实践
数据要素综合改革在全国多点突破。在川渝地区，基于川渝的部省协同公路行业可信数据空间联盟于2026年10月启动首批场景互通，在四川、重庆、云南、吉林、湖南、贵州六省市推进执法协查、智能货车路径优化两大场景的数据互联互通，试点线路综合成本预期降低3%至5%，严格遵循“原始数据不出省域、可用不可见”原则。
在公共数据与数据资产化的地方实践中，各地围绕“数据资源发掘—数据产品开发—数据资产入表”路径探索，形成一批可复制案例。区域实践与国家数据要素综合试验区、城市全域数字化转型相结合，推动数据从“沉睡资源”向“流动资产”转化。
九、挑战与展望
尽管制度与市场进展显著，数据要素行业仍面临多重挑战。其一，标准与设施协同不足。不同区域、行业的基础设施标准不统一，数据格式、接口规范、安全要求存在差异，跨区域、跨行业流通仍有堵点。其二，市场结构仍需优化。场外交易占比超80%，交易场所存在同质化、低效空转倾向，需要通过整合优化、留优汰劣提升市场效率。其三，数据资产化仍处早期。入表、评估、融资、质押等环节的实践仍在试点扩面，词元交易等新模式尚待市场检验。其四，安全与合规底线需长期坚守，数据黑产、虚构交易、数据泄露等风险仍需持续监管。
展望未来，数据要素行业将沿三条主线演进：一是制度从政策框架向实践细则、再向立法确认深化，产权登记、流通交易、收益分配、安全治理制度加速贯通；二是市场从规模扩张向质量提升演进，场内场外协同、数据交易所整合优化、数据商与第三方专业服务机构壮大；三是数据与人工智能深度耦合，高质量数据集、词元价值体系、可信数据空间共同构成“数据飞轮”，推动数据要素价值持续释放。
总结
2026年1—9月，中国数据要素行业完成了从制度框架到落地实施的关键一跃。产权登记方面，《数据产权登记工作指引（试行）》确立“六统一”，国家数据产权登记服务系统上线，首批56份凭证发放；资产标准方面，两项数据资产管理国家标准自9月1日实施，填补国标空白；市场方面，2024年数据市场交易规模超1600亿元，场内交易量年均增速92.6%；公共数据方面，25省开展授权运营、150个示范场景铺开；高质量数据集方面，全国建成超12万个、体量超1565拍字节。整体看，数据要素行业正处于“规则定型＋规模扩张”的叠加期，随着确权、入表、交易、融资链条贯通与人工智能需求拉动，有望成为数字经济发展的关键新增长极。
参考文章
- 国家数据局有关负责同志就《数据产权登记工作指引（试行）》答记者问
- 国家数据局等部门关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见
- 国家数据局关于印发《关于推进行业高质量数据集建设行动的实施方案》的通知
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